中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入”，并提出了“治理增效”的新目標(biāo)。由于城市工作本身的復(fù)雜性及主體多元性，城市治理的宏大敘事不時(shí)會(huì)導(dǎo)致公共政策制定及執(zhí)行缺少明確的群眾受益主體，人民群眾對(duì)于精準(zhǔn)公共服務(wù)的訴求，要求我們?cè)诔鞘兄卫碇懈訌?qiáng)調(diào)為民服務(wù)的功能導(dǎo)向，并構(gòu)建功能型城市治理共同體。

服務(wù)人民的功能導(dǎo)向

共同體的思想雖源于西方，但社會(huì)治理共同體和城市治理共同體作為獨(dú)立概念則是新時(shí)代以來(lái)我國(guó)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的實(shí)踐總結(jié)和理論原創(chuàng)。就演進(jìn)路徑看，在城市治理共同體之前，不論是傳統(tǒng)的血緣共同體、地緣共同體、情感共同體，還是當(dāng)下被更多提及的利益共同體等，無(wú)一不刻畫了多樣化的共同體成員聯(lián)結(jié)方式。但與血緣、地緣、業(yè)緣、利緣等紐帶帶有明顯的直觀性和先驗(yàn)性不同，城市治理共同體的紐帶具有間接性和隱蔽性特征。此外，城市治理由于包含政黨/政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等，主體更加豐富且主體間地位特征差異懸殊，這種非共同性因素的增加以及各主體間的利益訴求和底層邏輯差異，導(dǎo)致城市治理共同體的構(gòu)建更為復(fù)雜。

自城市產(chǎn)生以來(lái)，不同學(xué)科對(duì)城市的關(guān)注點(diǎn)和定義各有不同。社會(huì)學(xué)家認(rèn)為城市是一定地理范圍內(nèi)的社會(huì)組織形式，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為城市是生產(chǎn)、交換和消費(fèi)的空間存在形式，生態(tài)學(xué)家認(rèn)為城市是以人類活動(dòng)為中心的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，建筑學(xué)家認(rèn)為城市是為居民提供良好生活工作環(huán)境的建筑空間組合。盡管關(guān)于城市的定義有所不同，但都指向了城市的一個(gè)核心特質(zhì)，即城市承擔(dān)著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、生活等不同功能。這些功能總體可分為基礎(chǔ)功能和衍生功能，基礎(chǔ)功能是城市提供的每個(gè)人正常生產(chǎn)生活都必需的基本公共服務(wù)，衍生功能則是在基礎(chǔ)功能支撐之上的各種娛樂(lè)和發(fā)展等高階需求。城市的運(yùn)轉(zhuǎn)，核心是圍繞人的工作和生活，實(shí)現(xiàn)不同的工作和生活功能，這也是我們構(gòu)建城市治理共同體的要義。

多主體分層分類整合

城市作為一個(gè)人造的功能體集合，功能型城市治理共同體的構(gòu)建已經(jīng)超越了“民有所需、我有所應(yīng)”的回應(yīng)性城市治理范式，而是追求個(gè)體與城市的融合，并在此基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)個(gè)體與共同體之間的激勵(lì)相容，以便從更深層次激發(fā)社會(huì)活力。在這一過(guò)程中，城市是可參與的、可對(duì)話的、可塑造的，個(gè)體所生活的城市不僅僅是政府或他人創(chuàng)造出來(lái)的，每個(gè)人都是行動(dòng)者，城市本身就是我們自己的“杰作”。

功能型城市治理共同體運(yùn)轉(zhuǎn)包含四個(gè)要點(diǎn)。其一，貫穿始終的軸心包含“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“以人民為中心”兩個(gè)要點(diǎn)。其二，人民群眾的訴求按照需求層次可簡(jiǎn)單地劃分為“基本訴求、發(fā)展訴求和融合訴求”三個(gè)層面，不同的治理單元負(fù)責(zé)滿足群眾訴求的不同層面?？傮w來(lái)說(shuō)，基本生活訴求主要在小區(qū)這個(gè)治理單元內(nèi)實(shí)現(xiàn)，發(fā)展訴求主要在街區(qū)這個(gè)治理單元內(nèi)實(shí)現(xiàn)，融合訴求則需要以城市整體為治理單元。其三，在不同的治理單元和界面，城市治理共同體構(gòu)建的重心有所不同。其中，在小區(qū)層面，居民區(qū)黨組織引領(lǐng)的自治共治是工作的要點(diǎn)，解決當(dāng)下物業(yè)管理難題是要點(diǎn)；在街區(qū)層面，以街區(qū)社區(qū)服務(wù)中心為陣地，打通服務(wù)于常住人口和流動(dòng)人群的基本公共服務(wù)和興趣類項(xiàng)目界限，發(fā)揮屬地融合作用；在城市層面，在黨委政府的支撐下，社會(huì)骨干治理參與、社會(huì)組織群體整合、市場(chǎng)主體服務(wù)供給構(gòu)成了城市治理的功能實(shí)現(xiàn)。其四，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，責(zé)任使命型政黨所獨(dú)有的責(zé)任政治理念，以及全過(guò)程人民民主圍繞人民生活需求開(kāi)展政治生活的民生民主理念，共同構(gòu)成了城市治理共同體運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制。

黨領(lǐng)導(dǎo)下的街鎮(zhèn)發(fā)力

發(fā)揮黨組織的整合作用是功能型城市治理共同體有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。從城市治理實(shí)踐看，我國(guó)治理機(jī)制成長(zhǎng)的決定性因素在政府，發(fā)力點(diǎn)在黨組織。治理作為一種非原生性的次生性關(guān)系，是現(xiàn)代的公共性關(guān)系，這意味著決定和聯(lián)結(jié)城市治理共同體的治理關(guān)系不會(huì)自然而然地產(chǎn)生，需要擴(kuò)展和建構(gòu)，黨組織是唯一能夠全面抵達(dá)的可信組織力量，這也決定了我們必須要發(fā)揮其引領(lǐng)作用，實(shí)現(xiàn)基于關(guān)系的集成式聯(lián)結(jié)。

黨和政府是公共事務(wù)的“第一責(zé)任人”。我們需要抓住“黨政推力”和“制度保障”這兩個(gè)城市治理共同體構(gòu)建的必要條件，通過(guò)黨委政府的公共空間改造、公共服務(wù)撬動(dòng)、公共組織聚合、公共事件倒逼等，不斷激發(fā)其他主體尤其是社區(qū)居民的公共性和主體性，使得社區(qū)治理真正成為產(chǎn)生共同體意識(shí)的紐帶，將民生民主與責(zé)任政治結(jié)合，以此通過(guò)制度保障為民服務(wù)的職責(zé)履行，并在此基礎(chǔ)之上激發(fā)社區(qū)治理內(nèi)生動(dòng)力。在這一過(guò)程中，需要我們圍繞人民群眾的工作生活功能滿足這個(gè)核心抓手，打破以往城市工作中的單向度關(guān)系，形成多主體相互依賴的網(wǎng)狀關(guān)系，不斷提升網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)之間的連接強(qiáng)度和密度。

構(gòu)建功能型城市治理共同體，絕非簡(jiǎn)單概念的疊加，而是深刻把握城市服務(wù)人民根本屬性后提出的系統(tǒng)解決方案。這種基于功能、細(xì)化單元、依托街鎮(zhèn)、強(qiáng)化黨建引領(lǐng)的新范式，核心在于破解治理增效難題，進(jìn)而“構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體”。

來(lái)源：文匯報(bào)，日期：2025-10-19

作者：薛澤林，上海社會(huì)科學(xué)院副研究員，上海市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員